各县市扶贫开发领导小组，地区扶贫开发领导小组各成员单位：
现将《喀什地区关于进一步完善利益联结机制推进产业扶贫的意见》印发你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
喀什地区扶贫开发领导小组
2020年5月20日
喀什地区关于进一步完善利益联结机制推进产业扶贫的意见
为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（中发〔2018〕16号）、《自治区党委、自治区人民政府贯彻落实<中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见>的实施意见》（新党发〔2018〕22号）和《印发<关于坚定打好打赢脱贫攻坚战的三年行动方案>的通知》（喀党发〔2018〕13号），总结规范各县市创新做法和经验，进一步完善产业扶贫利益联结机制，提高产业扶贫成效，夯实喀什地区打赢脱贫攻坚战的基础，现结合实际提出如下意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述、特别是在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会、决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话精神，全面贯彻落实新时代党的治疆方略，把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务，按照自治区党委“1+3”决策部署，坚持新发展理念，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持以市场为导向、以生产为基础、以龙头为关键、以科技为支撑、以政策为保障，引导贫困群众根据自身条件和脱贫需求，合理选择带动脱贫模式，不断激发贫困群众内生动力。按照互利共赢的原则，确定扶贫产业项目与贫困群众的收益分配模式，不断建立完善扶贫产业项目带贫益贫长效机制，切实发挥扶贫产业项目全面可持续的带动增收作用。切实把深化产业扶贫工程作为打赢脱贫攻坚战的重中之重，加强领导，科学规划、合力布局，细化措施、强力推进，加快实现“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”目标，为实现高质量脱贫提供坚强支撑。进一步健全完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制，创新产业扶贫政策措施，加快培育一批能带动贫困户长期增收的特色产业，全力推进产业扶贫，为贫困户增收搭建平台，增加贫困户收入，确保现行标准下“发展产业扶持一批”的贫困人口全部如期脱贫。
二、基本原则
（一）因地制宜，分类指导。根据产业发展难度和风险程度，坚持“稳粮、优棉、增经、扩菜、强果、兴畜”的思路，按照“一县一主导产业、一县一主要特色、一县一主打品牌”和“一村一品”布局，突出优良品种、规模特色，结合各县市实际，选择本地优势特色产业、辐射带动能力强的产业，实施产业扶贫项目，选择不同的利益联结模式，不片面追求规模和覆盖面，不搞“一刀切”。
（二）政府引导，市场主导。充分发挥市场配置资源的决定性作用，运用市场机制和经济手段，平衡新型农业经营主体、村级组织与扶贫对象的利益关系，对与贫困户建立利益联结机制的经营主体进行指导管理、扶持培育，切实加大支持力度，促进利益联结更趋紧密。
（三）平等自愿，互利共赢。尊重产业发展客观规律，兼顾利益联结各方特别是贫困农户的意愿和利益，以项目的真实可行及模式的可操作性可复制推广为前提，科学制定实施方案，加强风险防控，特别是防止系统性风险，实现互利共赢。
（四）精准到户，全面覆盖。既符合市场经济规律，又能实现产业覆盖到户、扶贫效益到户，利益联结全覆盖，在多种模式均可行的情况下，优先实行实名制管理“到户到人模式”。
三、扶持对象、扶持范围和扶持方式
（一）扶持对象
1. 建档立卡贫困户；
2. 贫困村；
3. 具有带贫益贫功能的合作组织、龙头企业、家庭农场、致富带头人等新型经营主体。扶贫合作组织的起始规模由各县市根据实际情况自行确定。
（二）扶持范围
主要扶持对贫困户增收带动作用明显的种植业、养殖业、林果业、农副产品加工、特色手工业、庭院经济、乡村旅游、休闲农业、电商扶贫、扶贫车间、良种繁育中心、冷藏保鲜库、农民专业合作社、蔬菜基地、净菜中心、农村服务业（农贸市场）、设施农业、生态、水利水电开发等项目，产业扶贫基地配套基础设施建设项目，以及其它能够带动贫困户增收的产业项目。
（三）扶持方式
包括资金直补、贷款贴息、资产收益扶贫、帮扶责任人携资结对帮扶、就业技能和产业技术培训等。
（四）扶持要求
按照“资金跟着项目走、项目跟着贫困户走、贫困户跟着能人走、能人跟着产业走、产业跟着市场走”的思路，以促进贫困户增收为核心任务，突出本县特色扶贫产业，鼓励贫困户利用扶持资金参与扶贫项目实施，改变简单发钱发物的扶贫方式，提高组织化程度，引导和支持扶贫龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体转变发展方式，与贫困村、贫困户建立“风险共担、利益均沾”的紧密型利益联结关系，促进产业提质增效，带动贫困人口持续增收。
四、完善利益联结机制的内容和类型
（一）支持和鼓励贫困户“抱团”发展，提高组织化程度。扎实做好每个贫困村至少培育培养3名创业致富带头人工作，支持和鼓励建档立卡贫困户利用到户资金与贫困村创业致富带头人合作经营或组建合作社；支持合作社与龙头企业以多种形式合作，构建“龙头企业+合作社+基地+贫困户”经营模式，采用股份合作、订单帮扶、生产托管等有效方式，推动形成产加销一条龙、贸工农一体化，促进农业产业化发展，建立紧密的利益联结机制，带动贫困户长期增收。
（二）围绕特色优势产业，培育“龙头”，完善乡村生产车间和合作社的运行机制。大力培育扶贫龙头企业，培育壮大特色产业，鼓励和支持有实力的企业落户喀什地区，因地制宜发展民族特色产业、农副产品加工业、电子产品组装业、纺织服装产业等，建立带贫益贫机制，鼓励整合各类帮扶项目和资金支持扶贫龙头企业，落实好已出台的用电用地和税收优惠政策。落实好自治区扶贫龙头企业在项目、金融、就业培训、资产收益等方面的政策支持。加大扶贫产品认定工作力度，按照公开、公平、公正的原则，采取企业自愿申请、县市审核、自下而上开展扶贫产品认定，推进消费扶贫，助力打赢脱贫攻坚战。坚持合作社建设和产业培育相结合，规范发展现有合作社，积极引导和支持龙头企业、家庭农场、能人大户、致富带头人组建产业合作社。在充分发挥市场配置资源决定性作用的基础上，充分发挥政府的主导作用，强化政府扶持和指导，大力推行在村党支部第一书记引导下、村干部与致富带头人领办、村党员主动参与、村民自愿参与、贫困户统筹参与的产业合作形式。支持和鼓励每个贫困村、每个扶贫产业建立合作社。将党支部建在产业上、建在合作社上，强化党建引领作用，促进产业和合作社健康发展。
（三）有序推进产业发展，建立更加紧密的利益联结机制。对建档立卡贫困村和有贫困人口的非贫困村，坚持宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜工则工、宜商则商、宜游则游，因地制宜确立本村增收产业并建立扶贫产业基地，推动贫困地区农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革，通过盘活集体资源、入股或参股、量化资产收益等渠道，增加村集体经济收入。坚持一产上水平，大力发展特色种植业、蔬菜种植、设施农业、特色经济作物、畜牧业、林果业提质增效、庭院经济等，坚持产前抓调整、产中抓服务、产后抓销售，做到每个县有主导产业、有主要特色、有主打品牌。坚持二产抓重点，引进一批农产品精深加工、纺织服装企业、电子装配等劳动密集型企业，加强产业配套，引导向乡村延生，加快提升乡村车间就业质量。立足于发挥“一带一路”重要节点区位优势，以喀什经济开发区、综合保税区和11县市工业园区为载体，引进一批农业机械、摩托及汽车组装、清真食品加工企业，大力开发周边国家市场。立足于发挥旅游优势，引导发展土陶、打馕、旅游休闲小食品、旅游纪念品、民族乐器、民族首饰、民族服装等民俗手工业，以产业促就业。坚持三产大发展，深化与援疆省市旅游企业合作，加快开发旅游景区景点，围绕“吃住行游购乐”提升旅游接待能力和服务水平，持续推进“百万人游喀什”活动，做大做强旅游业。加快提升通信服务和信息服务等基础服务业，大力发展金融、物流、批发、电子商务、农业支撑服务以及中介和咨询等生产和市场服务业，积极发展商贸物流、农贸市场、住宿餐饮、文化娱乐、“十小店”等消费服务业。
（四）落实保护价托市收购政策，打牢脱贫攻坚产业基础。围绕产业发展，聚焦贫困户产业增收，促进贫困人口脱贫和贫困村长远发展，坚持政府引导、市场运作、主体多元、分区布局、优质优价、可持续发展，提高农民收入可持续增长。以农民持续较快增收为目标，根据不同品种的基准价格进行托市收购，鼓励农户通过加大投入，提高种植技术等手段提高产品品质，实现农业提质增效。托市收购主要针对喀什地区红枣、核桃、巴旦姆、杏子、以伽师瓜为主的中晚熟甜瓜、各类蔬菜等农产品，通过托市收购，拉动价格提升，特色农产品价格不下滑，扶持壮大特色产业，有效避免农产品滞销、低价销，解决农民“卖难”问题，全力夯实产业基础。
（五）因人因户施策，丰富带贫益贫模式。一是通过自主发展带动脱贫。支持贫困群众通过自主发展扶贫产业项目，特别是要依托扶贫企业“订单”收购产品或服务等方式带动，发展企业经营配套产业，引导扶持经营主体发展订单农业和“互联网+农业”，提供技术服务，保底价包销产品，帮助贫困户就地生产创业，实现增收。二是通过托管经营带动脱贫。采取土地托管、牲畜托养等形式，即贫困群众通过把土地、牲畜委托给扶贫企业经营管理，实现有可持续的收益。建立完善的托管机制，保障贫困群众利益。三是通过就业带动脱贫。扶持帮助有劳动能力的贫困户，在扶贫产业的生产、加工、流通各个环节就地就近务工，规范签订企业用工合同，明确用工时间、工资标准及工资发放方式等事项。获得扶贫资金项目支持的经营主体，必须优先招收贫困劳动力。四是通过股份收益带动脱贫。贫困群众通过土地承包经营权、扶贫量化资金、固定资产、现金等入股扶贫企业的形式获得收益，签订规范协议，防止因股权继承等引发矛盾纠纷。五是通过生产性收益带动脱贫。引导扶持经营主体流转农民土地，建设规模农业生产基地，反租倒包给贫困户生产管理，帮助贫困户获得生产性收入。六是通过政策性收益带动脱贫。通过退耕还林补助、生态补偿等强农惠农政策，帮助贫困户获得政策性收入，开发一批生态护林员、草场管护员等公益岗位，安排贫困户就近就业。流转或入股土地等资源所得的政策性扶持收益，可由贫困户和经营主体共享。七是通过资产收益带动脱贫。利用财政涉农扶贫资金、村集体和农户资源资产、帮扶资金等投入设施农业、生态、养殖、光伏、乡村旅游、扶贫车间、良种繁育中心、冷藏保鲜库、农民专业合作社等项目形成的资产，具备条件的可用于资产收益扶贫。资产收益扶贫分配对象范围主要为符合条件的建档立卡的贫困户、贫困村，资产收益要优先保障无劳动能力贫困人口，要通过参与公益岗位等劳动(保洁、保安、护路、管水、扶残助残、养老护理等)获得收益。有条件的还可开展小型公益事业、奖励补助扶贫。明确资产产权归属、收益分配标准和程序、收益分配动态管理等事项，防止出现简单平均发钱、不劳而获、相互攀比等问题。八是通过消费扶贫带动脱贫。深入开展消费扶贫行动，坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制、乘势而上，着力激发社会参与消费扶贫的积极性，着力促进农产品品牌建设、着力拓宽农产品销售渠道，着力提升农产品供应水平和质量，着力推动休闲农业和乡村旅游加快发展，实现城市“菜篮子”“果盘子”有效供给和促进喀什扶贫产业健康发展，帮助贫困群众持续增收，构建社会扶贫的长效机制，助力打赢脱贫攻坚战。组织和动员东西部扶贫协作四个援疆省市、7家中央定点帮扶单位、12个区内协作扶贫援助县市（区）、114家自治区包村定点帮扶单位，全地区各级党政机关、企事业单位、社会组织、部队、学校和“访惠聚”驻村工作队等，重点面向12县市、1543个贫困村、776个有贫困人口的一般村、119.57万贫困人口、17.8万边缘人口，扩大产品和服务消费，促进贫困村、贫困户和边缘户脱贫、持续增收、实现更好更快发展。
五、支持配套政策
（一）产业扶贫项目的直补政策
进一步加强财政涉农项目资金整合力度，各县市合理配置资源。各类项目直补政策，由各县市扶贫开发领导小组统筹协调，根据本地产业类别、规模、资金筹集和贫困状况自行确定。
（二）产业扶贫贷款的信贷政策
产业扶贫贷款，是指商业银行根据商业可持续和履行社会责任原则，依法依规向符合条件的带动贫困户就业的新型经营主体和贫困户生产经营发放的发展产业贷款。
1.贷款利率。各县市扶贫开发领导小组结合实际，根据自治区相关政策及相关金融制度，充分运用扶贫小额信贷、项目扶贫贷款、创业担保贷款等产业精准贷款优惠信贷政策，加大对产业扶贫的支持力度，其利率水平、贷款额度要与带动贫困户脱贫效果相挂钩，给予相关优惠政策支持。
2.贷款期限。各县市扶贫开发领导小组结合实际，根据自治区相关政策及相关金融制度，按照产业扶贫贷款期限应与产业生产周期相匹配原则，合理确定贷款期限。
3.贷款担保。对贫困户发放的用于产业发展的扶贫小额信贷，严格执行“免抵押、免担保”的政策规定。对其他扶贫带动新型经营主体的产业扶贫贷款，各县市可根据其带动贫困户数量发挥效益情况提供担保。
4.产业扶贫贷款的贴息政策。
一是对本辖区建档立卡贫困户发放的用于支持其发展生产的扶贫小额信贷是5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷的贷款，按基准利率给予财政全额贴息。
二是坚持建档立卡贫困户自愿参与、户借户还原则，对吸纳和带动建档立卡贫困户脱贫致富的龙头企业、农民专业合作社、创业致富带头人等新型农村经营主体，给予金融支持。
三是支持金融机构合理合规增加对扶贫龙头企业的信贷投放，严格按照《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》（国开办发〔2008〕29号）、《关于全面下放财政专项扶贫资金项目审批权限的通知》（新扶贫领字〔2016〕9号）和《印发〈自治区扶贫龙头企业认定和管理的实施意见〉的通知》（新扶贫领字〔2018〕63号）要求，对扶贫龙头企业年新增项目贷款按年利率3%的标准给予财政贴息。
六、建立风险防范机制
（一）技术风险防范机制
1. 强化技术培训。以县为单位整合培训资源，依托各级“访惠聚”驻村工作队和现有培训机构，结合贫困户需求、意愿和发展实际，分类设置课程和培训标准，分产业、分层次、分岗位，充分利用周一升国旗宣讲和“两个全覆盖”工作，开展国语培训和实用技术与技能培训，提高贫困群众的自我发展和抵御风险能力。
2. 发挥本土技术力量作用。充分利用本地致富带头人、能人大户、土专家等技术人才力量，做好对贫困户的“传帮带”，实时解决技术难题，降低产业风险。
3. 加强技术指导服务。通过“访惠聚”驻村工作队统筹指导，依托各级定点帮扶单位和区、地、县、乡四级农业技术专家和服务团队，深入开展扶贫产业技术指导与服务，实行定点帮扶单位与帮扶贫困村产业发展技术包干服务，建立贫困村产业发展“一对一”技术帮扶机制，确保每个发展产业的贫困户都能得到生产全过程的技术跟踪指导服务。
（二）市场风险防范机制
1. 制定防范和处置市场风险的措施。防止产业项目盲目跟风、“一刀切”造成损失，各县市要对扶贫主导产业面临的技术和市场等风险进行评估并制定应对措施。
2. 积极发展订单农业。通过发展订单农业和土地清理后反租倒包等经营模式，帮助贫困户依托新型经营主体销售渠道，通过保底包销和签订防范风险协议等方式，降低市场风险，保障贫困群众利益。
3. 积极创新产业扶贫保险机制。加快扶贫领域保险产品开发，量身打造精准助力贫困户发展产业实现脱贫的保险方案，提升保险服务水平，增强扶贫领域抵御生产风险、市场风险、信贷风险的能力。
4. 防范地方政府债务风险。严禁地方政府以脱贫攻坚名义盲目举债，严禁金融机构借支持脱贫攻坚名义违法违规提供融资，坚决遏制地方政府隐性债务增量。
（三）扶贫小额信贷风险防范机制
1. 严格执行政策。坚持把“5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、风险补偿金”等政策要求落实到位。
2. 切实规范使用模式。坚持户贷户用户还，严禁新增扶贫小额信贷资金用于入股企业吃利差。贷款资金用于合作社抱团发展使用的，要以贫困户实际参与生产经营作为硬性条件。坚持贫困户自愿和贫困户参与两项原则，纠正户贷企用、违规用款，提高贫困户内生动力。
3. 加强对贫困户、带贫益贫新型经营主体有效信贷需求的甄别，防范将扶贫产业贷款挪作他用等风险因素。
（四）社会风险防范机制
1. 防止“垒大户”“造盆景”，陷入政策“福利陷阱”，造成贫困户和其他农户因享受政策利益失衡而引发矛盾，要做好群众疏导工作。
2. 健全涉贫舆情分级管理和处置机制，加强对脱贫攻坚舆情监测，及时引导社会舆论，防止不良炒作一些意外重大事件干扰脱贫攻坚大局。
七、强化保障措施，建立长效监管机制
（一）加强组织领导。各县市扶贫开发领导小组应切实承担起完善扶贫领域带贫益贫机制的主体责任，加强对具体实施工作的组织领导。县市扶贫开发领导小组要把握正确方向，谋划和部署好扶贫产业发展，各县市要根据当地经济和社会发展规划，结合本县市脱贫攻坚实际，严格按照前期编制的产业扶贫规划进行实施，并具体到村，建立产业扶贫项目库，做好项目储备工作。列入年度项目实施方案和计划的项目，原则上必须从项目库中筛选。县市扶贫开发领导小组负责全县扶贫产业收益分配的综合协调、组织推进、日常管理等工作，特别对项目资金安排、产业项目运营发展、产业收益扶贫对象确认等关键环节要严格把关，层层落实责任，切实做到项目安排精准、帮扶到户到人精准。财政、农业、扶贫部门应切实履行职责。各县市可结合本县实际情况，研究制定本县扶贫产业带贫益贫的工作办法。
（二）加大政策支持。建立激励机制，鼓励乡镇结合发展“一乡一业”、“一村一品”，实施扶贫产业项目，对发展扶贫产业好的乡（镇）村，各县市在分配财政扶贫专项资金和其他财政支农资金时应重点予以倾斜。各县市可统筹安排补助资金，加大对扶贫成效显著扶贫产业项目的支持力度。
（三）强化风险防控。坚持问题导向，强化风险意识，及时发现和纠正扶贫产业在实施过程中出现的苗头性、趋向性问题，杜绝出现区域性、系统性风险。明确扶贫产业实施主体作为项目经营主体的权利和义务，实施主体享有依法经营的自主权，承担项目经营风险，依法按约支付收益。鼓励扶贫产业的实施主体购买商业保险，分散和降低经菅风险，增强履约偿付能力。各县市可探索利用保费补贴等扶持政策，对扶贫产业实施主体给予适当支持。资产折股量化时，要采取民主决策、第三方评估等方式，确保资产公允计价。扶贫产业实施主体解散或破产清算时，在按照有关法律规定清偿债务后，应优先保障贫困村和贫困群众的权益。
（四）严格监督管理。各县市应切实加强资金监管，开展经常性监督检查，及时发现问题，抓好整改落实。各县市纪委、审计局对扶贫产业收益资金分配实行全程监管，确保贫困户持续增收，村级公共服务能力不断增强。落实公开公示制度，确保群众的监督权、知情权，自觉接受社会监督。积极发挥贫困村第一书记，驻村工作队，村两委等在监督中的积极作用。对在扶贫产业项目中挤占，挪用套取财政资金，非法处置国有或集体资产，及其他违法违纪违规行为，按照有关规定严肃查处。对骗取套取财政补助资金不依法履约以及存在其他损害群众利益行为的实施主体，要强化对其的失信惩戒措施。
（五）推进持续发展。将产业扶贫纳入地方扶贫成效考核和贫困县市党政一把手离任审计，引导各县市发展长期脱贫产业项目。