各县、市人民政府，行政公署各部门、各直属机构：

《喀什地区贯彻落实〈自治区全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见〉的工作方案》已经行政公署同意，现印发你们，请认真贯彻落实。

2019年5月15日   

（此件公开发布）

喀什地区贯彻落实《自治区全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》的工作方案

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和自治区人民政府办公厅《关于印发〈自治区全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见〉的通知》（新政办发〔2019〕42号），提高喀什地区行政规范性文件合法性审核工作质量和效率，扎实推进法治政府建设，结合地区实际，特制定本工作方案。

一、充分认识全面推行行政规范性文件合法性审核机制的重要性、必要性和紧迫性

制定行政规范性文件是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对行政规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的行政规范性文件合法有效的重要措施，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。各县市、各部门要提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”，深刻学习领会习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，充分认识全面推行行政规范性文件合法性审核机制的重要性，切实增加宪法法律意识，强化法治底线思维，维护法律尊严，进一步提升做好行政规范性文件合法性审核工作的政治自觉和行动自觉。

二、工作要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神，贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，落实自治区党委“1+3+3+改革开放”工作部署，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全面推行行政规范性文件合法性审核机制,维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府,提高政府治理能力。

（二）工作目标。进一步明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互街接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，做到应审尽审、有审必严，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核,保证行政规范性文件合法有效。

三、建立健全审核机制

（一）审核主体。各级人民政府及其政府部门要明确具体承担规范性文件审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。

1. 地区、县市司法行政机关对本级人民政府及其办公机构印发的行政规范性文件或者由本级政府部门起草，报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件进行合法性审核。

2. 地区、县市政府部门的审核机构负责本部门行政规范性文件合法性审核工作，没有审核机构的由其指定的机构负责审核工作。

3. 乡（镇）人民政府、街道办事处制定的行政规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由专门审核机构或者专门审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，县市人民政府要确定审核机构进行审核。

4. 地区、县市司法行政机关原则上只对本级人民政府及其办公机构需要进行合法性审核的行政规范性文件送审稿进行审核，不接受本级政府各部门直接报送的审核事项。

（二）审核职责。审核机构要认真履行审核职责，严格按照审核内容进行审核。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（三）审核范围。除政府规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，属于行政规范性文件，均要纳入合法性审核范围。规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“通告”、“意见”、“决定”、“细则”等，但不得使用“条例”。除法律法规另有规定外,政府临时机构、议事协调机构以及部门派出机构、部门内设机构均不得制定行政规范性文件。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入行政规范性文件合法性审核范围。

（四）审核程序。地区各部门、县市政府部门报请本级人民政府或者政府办公机构发布的行政规范性文件，必须严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报送的审核材料，应当包括：

1. 行政规范性文件送审稿及其说明（一式三份）（文件说明应当对审核内容涉及的具体审核事项逐项列明所依据的法律、法规、规章或者政策的具体条款项目及详细内容）。

2. 所依据的法律法规规章和国家政策规定。

3. 征求意见情况及采纳和未采纳情况（未采纳的意见应当书面说明理由）。

4. 本单位的合法性审核意见以及针对不同审核内容需要的其他材料等。

政府办公机构收到起草单位报送的行政规范性文件送审稿及有关材料后，应对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，在报请政府常务会议或者全体会议审议前须转送本级司法行政机关进行审核；不符合要求的应退回起草单位在规定时间内补充材料或情况说明后转送本级司法行政机关进行审核。不符合合法性审核材料报送要求的，司法行政机关应将转送材料及时退回政府办公机构。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等情况外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核时限自审核机构收到办公机构转来的完备、规范的审核材料的次日起计算。

（五）审核内容。合法性审核主要围绕制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等7个方面的内容进行，着重审查以下10类重点事项：

1. 立法保留事项。包括《立法法》规定的法律保留事项；其他法律、法规、规章明确限定由有关机关立法或制定行政规范性文件的事项。

2. 行政许可事项。包括采用审批、核准、登记、资质（资格）认定或授予、事前备案等名目设定行政许可；增设行政许可条件;将取得某部门许可作为另一项许可的前置条件；违反行政许可程序和期限规定；扩大或者缩小行政许可事项范围。

3. 行政处罚事项。包括设定变更或废除行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚。

4. 行政强制事项。包括设定行政强制措施，如限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等；设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状，强制拆除、代履行等，加处罚款或者滞纳金，强行划拨存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等；违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反《行政强制法》等法律法规有关行政强制规定的内容。

5. 行政征收事项。包括设定对土地、房屋、税费、社会抚养费、社会保险费等的行政征收，以及其他违反法律法规的行政征收内容。

6. 行政事业性收费事项。包括设定、变更或取消收费项目;提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反国家及自治区行政事业性收费监督管理要求的规定。

7. 限制公平竞争事项。包括设置地方保护、行业保护；限制投标资格;限制交易权利；指定、限制购买或使用特定商品、服务或指定经营者等；其他没有法律、法规依据限制公平竞争的内容。

8. 增设义务事项。包括增设办理登记、年审等审批手续的条件;设定强制性培训、考试等；其他没有法律、法规依据增加义务的内容。

9. 超越权限事项。包括规定超越级别权限、地域权限、主管权限的行政管理事项；规定属于行业协会、自治组织自主范围内的事项等。

10. 违反法律、行政法规禁止性规定的其他事项。

（六）审核方式。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

（七）审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保行政规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。审核机构未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

四、加强组织保障

（一）加强组织领导。各县市人民政府、各部门要站在贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的高度，增强做好合法性审核工作的责任感和紧迫感，主要负责人为本县市、本部门行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对行政规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。

（二）加强能力建设。各县市人民政府、各部门要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要把政治素质高、法律专业能力强、工作作风好的人员配备到审核岗位上，确保人员与审核工作任务相适应。要加强工作指导和业务培训，通过集中轮训、远程培训、专题研讨、经验交流等多种途径，不断提升审核人员的政治素质和业务能力，促进审核队伍正规化、专业化、职业化建设。

（三）加强信息化建设。各县市人民政府、各部门要积极探索利用信息化手段推进行政规范性文件合法性审核机制建设，建立合法性审核管理信息平台，落实统一登记、编号、发布、格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的街接，逐步实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的行政规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

（四）加强指导监督。各县市人民政府、各部门要将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。要对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制,加强共性问题研究,定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

地区司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施方案贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导行政规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各县市人民政府、地区各部门要将本实施方案的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时上报行政公署，同时抄送地区司法局。